西汉后期，地主、官僚、大商人，兼并土地、占有奴婢的情况十分严重。汉哀帝时，师丹曾建议限田、限奴婢，遭到当权的外戚、官僚的反对，未能实行。王莽代汉，托古改制，于始建国元年（公元9年）下诏，宣布天下田改曰王田，奴婢曰私属，不准买卖。又照孟轲提过的井田制“一夫一妻授田百亩”的原则，规定一家男子不到八人而田过一井（九百亩）的，应将余田分给九族乡邻中无田或少田者。原来无田而应授田的人，也按上述原则，得到了土地。王莽的这一措施，意在缓和土地兼并和防止农民奴隶化。但诏令颁行后，分田授田的规定并未能施行，只是冻结了土地和奴婢的买卖，地主、官僚、大商人因继续买卖土地、奴婢而获罪的不可胜数。更始元年，宣布废除新朝皇帝王莽制定的“王田私属”制度。王莽改制时，以诏令的形式规定：全国土地、奴婢，都归皇帝所有，不准买卖。