中国人民大学郑新业教授：全面推进能源价格市场化

中国人民大学郑新业教授：全面推进能源价格市场化

内容提要：本文回顾了我国能源价格改革的进程，认为目前我国能源价格形成中存在不平衡不充分的问题。通过从经济学视角对能源价格的形成机制进行讨论，提出我国能源价格的形成主要取决于能源供需、输配成本、负外部性、能源政策、社会政策和税收政策六个方面。同时，文章着重对“还原能源商品属性”过程中所存在的障碍进行了讨论。最后，文章认为要实现能源价格市场化，一方面需要让市场发挥决定性作用，促进各种能源品公平竞争，科学处理“保民生”和“还原能源商品属性”的关系，另一方面要加大政府的监管力度，重塑能源税收结构。

关键词：能源价格　市场化改革　保民生　垄断监管

价格改革不仅直接关系到社会经济的有序发展，也与人们的生活息息相关。长期以来，国家把能源产业作为关系国计民生的重要产业，对其价格制定进行严格的调控和监管，能源的商品属性往往被弱化。随着市场经济的不断深入，放开能源价格，还原能源的商品属性已成为市场发展的必然趋势。尽管我国能源领域的市场化改革已取得很大进展，但在能源价格形成过程中仍存在不平衡不充分的问题，能源价格市场化改革亟待进一步深化。

一、我国能源价格改革的现状

改革开放以来，我国陆续发布了关于能源体制改革与能源价格改革的多项政策文件，随着我国能源价格改革进程的不断推进，能源价格在定价方式和管理机制上都发生了变化，能源市场化改革取得了一定的进展。目前，我国现行能源价格形成机制主要包括政府定价和垄断性价格，少部分能源行业为市场定价（见表1）。

表1 我国能源价格定价机制

煤炭价格方面，我国自1993年起放开煤炭价格；1996-2002年间，政府对电煤采取指导价格，到2005年，国家停止对电煤价格进行调控，煤价基本实现市场化改革。

电力价格方面，我国早期电价定价权限高度集中，发输配售环节一体化，国家实行指令性电价，只有针对最终用户的销售电价。1985年后，我国实行多种电价制度，指导性电价和指令性电价共存，代售加价呈现输配电价雏形，上网电价概念形成。2002年，发电、输配、销售三环节电价逐渐形成。到2004年，国家按价区分别确定上网标杆电价，取代之前按照补偿个别成本原则定价的“一机一价”和“一厂一价”模式。同年，煤电价格联动机制开始实行。到“9号文”发布前，输配电价仍未确立明确、独立的定价机制，电网掌握对电力的“独买”和“独卖”的权力，赚取售点差价；销售电价仍由政府统一对各类用户制定不同价格标准，存在交叉补贴和普遍服务。

石油价格方面，1995-1981年，实行计划经济体制下的严格管制和低油价；1981年后，石油计划价格逐渐向市场价格过渡，实行价格双轨制；1998年，为配合石油企业的改革与重组，国家对石油定价机制进行重大改革，确立了国内原油价格、成品油价格与国际原油价格联动的机制，原油价格由购销双方按国内陆上原油运达炼厂的成本与进口原油运达炼厂成本相当的原则协商确定，成品油价格由政府以国际市场油品进口到岸完税成本为基础确定。到2006年，国内成品油价格改为与国际市场原油价格有控制地间接接轨。

天然气价格方面，我国政府对其实行了长期的管制。在1982年前，我国对天然气价格实行高度集中的计划体制，由国家统一定价，生产企业没有自主定价权；1982-2005年间，天然气定价机制为计划垄断性定价与市场定价并存的双轨制。之后，国家发改委出台了天然气出厂价格形成机制的相关政策文件，对天然气统一实现政府指导价。

可再生能源价格方面，政府对可再生能源实行政府指导价并给予价格补贴。

回顾我国能源价格的改革进程，可以发现我国能源价格市场化程度在逐步加快，但政府仍在价格形成中起主导作用。总的来说，以政府为主导的价格形成机制不仅在一定程度上保证了我国能源价格的可支付性和能源价格的相对稳定，还保障了我国的能源供给，对经济的高效运行和人民生活质量的改善都发挥了重要作用。但我们不能忽视在这一价格形成机制中，价格失灵和不同能源品种价格失配而导致的能源行业结构性失衡。一方面，从供给侧来看，市场信号未能准确反映市场供求和资源稀缺情况，环境污染等外部性成本未被计入能源价格，因而能源价格低于实际所耗费资源，导致环境污染和资源浪费严重；从需求侧来看，由于补贴的存在，能源价格过低并无法反映真实成本，导致能源价格信号对能源需求的调节作用减弱，出现对能源的过度消费，进而使得能源使用效率低下，能源消费结构僵化。另一方面，市场作用发挥受限还导致能源生产效率不高。以电力行业为例，计划电量时期，高效率机组发电小时数甚至低于低效率机组，这导致能源生产效率低下。同时在输配环节上，由于缺乏有效的价格形成机制，电网和管道的垄断经营造成电网企业过度投资、X非效率以及价值向上下游转移等问题。

二、我国能源价格形成的影响因素

十八大以来，为解决能源行业发展仍面临的一些问题，我国先后出台了多项能源价格改革的政策文件，包括《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（9号文）及其配套文件、《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》等。2016年，我国80%以上的天然气价格已经由市场主导形成，电力直接交易规模已经达到23%左右，在电力、成品油、天然气等多个能源领域的价格改革都取得突破性进展，能源价格改革取得了巨大成绩。

2017年11月，国家发展改革委发布《关于全面深化价格机制改革的意见》，明确了未来三年价格改革攻坚“路线图”：到2020年以“准许成本+合理收益”为核心的政府定价制度基本建立，促进绿色发展的价格政策体系基本确立，低收入群体价格保障机制更加健全。尽管我国价格改革已取得一些进展，但从目前我国价格形成过程来看，要还原能源的商品属性，进一步挖掘市场潜力，还存在着许多的不平衡和不充分，价格改革任重而道远。

本文认为，从经济学视角来看，能源价格形成中的许多不平衡和不充分问题主要来自市场、政府、民众三个方面。其中，市场方面主要指能源供需关系对能源价格形成发挥作用；政府方面则包括两项内容：一是政府通过社会政策、产业政策等对能源价格产生影响；二是政府对市场失灵（负外部性等）进行监管和纠正；而民众则主要涉及对各项政策的接受程度。我们应该明确价格改革并不等于涨价，而是要逐步建立起反映市场供需关系、资源稀缺性与负外部性等因素的定价机制。具体来说，主要包括六个方面，见图1。

图1 我国能源价格形成影响因素

（一）能源供需关系

能源的消费与生产都会直接影响能源价格的形成。一方面，上游市场的供需会对能源企业价格的形成造成影响。能源价格的市场化能使得上游厂商按照能源价格的波动进行生产与销售，继而在长期稳定的发展过程中形成了可靠的供给能力。能源价格改革的市场化过程可以使企业能够根据价格信号及时调整生产与购买决策。另一方面，从国际来看，价格改革的市场化可以使企业能够根据能源品的国内外价格高低适时调整能源的进出口，保障国内能源安全，实现对国际资源的合理充分利用。以石油市场为例，石油已经是最为国际化的能源品，国际石油市场的供需冲击都会直接影响国内的油价。同时，汇率等因素也会对国内油价产生影响。

（二）输配成本

电力行业的输配电价、天然气行业的管道输送费都属于能源行业的输配成本。而由于电网、管道等都属于自然垄断环节，过去主要通过低买高卖赚取差价盈利。而改革后电网实现了“高速公路化”，电网公司无法通过低买高卖赚取差价盈利，只能通过追求增加售电量来实现盈利。输配成本的高低直接影响能源产品的竞争力和市场效率。由于能源品之间是互相竞争的关系，输配成本作为能源成本的重要一环，其高低会直接决定能源价格的水平，进而关系到该能源品种的竞争能力。与此同时，输配成本的高低还会直接反映在产品的覆盖范围上，输配成本越低，则市场份额越大，市场效率越高。因而，输配成本不仅会影响某一能源品的价格，也会影响各种能源品所占的比重和竞争力。

（三）负外部性

能源的生产和消费过程均存在负外部性，而且伴随着能源生产与消费总量的快速增长，负外部性日渐突出。这主要体现为环境污染与气候变化两个方面。在本地污染物方面，我国将于2018年正式征收环境税，环境税是向污染源征收的一种税种，把环境污染、生态破坏的社会成本，内化到生产成本和市场价格中，再通过市场机制来分配环境资源的一种经济手段。目前，我国的能源价格还未实施全成本定价，价格尚未反映资源的稀缺性和环境治理成本。在全球污染物方面，中国是碳排放及温室气体排放大国，在节能减排方面需要承担义不容辞的责任。目前，我国碳市场处于试运行和逐步完善阶段。因此，在能源价格的形成中需要逐步将环境税和碳市场配额的成本计算在内。

（四）能源政策

近年来，我国加大了对可再生能源发展的财政补贴和税收优惠。新能源行业一直扮演着“准公共品”角色，对于这个问题应该有两方面的考虑：一方面，为纠正市场失灵带来的负外部性，进一步改善我国能源结构，提高新能源的比重十分必要。所以，为使新能源价格与化石能源具有竞争性，鼓励新能源的发展，补贴有一定的必要性。另一方面，为鼓励新能源企业“走出去”和促进核电产业化，政府需要提供短期的政策扶持。因此，对新能源和核电产业的补贴和优惠应该体现在能源价格之中，让行业共同来承担。

（五）社会政策

我国电力行业具有交叉补贴和普遍服务两个重要特征。交叉补贴是指在中国的电价体系中，存在工业与居民、城市居民与农村居民、高电压等级用户与低电压等级用户之间的多种交叉补贴；而普遍服务是指确保所有用户都能以合理的价格获得可靠的、持续的基本电力服务。由于历史原因，我国电价交叉补贴现象较为严重，由于居民、农村、山区等发电成本高于工商业等用电大户，如果没有交叉补贴，那么城乡居民和偏远地区都会面临电价上涨的风险，使财政、民政部门及各地方政府必须承担起此前电网所承担的电价补贴和普遍服务功能。因而，在能源价格的形成中必须要考虑交叉补贴和普遍服务问题。

（六）税收政策

在我国税收体系下，能源行业是政府筹集税收的重要领域。2015年煤炭采选业，石油和天然气开采业，电力、蒸汽、热水生产和供应业，石油加工及炼焦业，煤气生产和供应业五大能源行业占我国税收收入的比重高达10%。除环境税外，我国对能源商品还征收增值税，为内生化能源品的外部性，应将税收考虑在能源价格的形成之中。

综上所述，本文认为在能源价格的形成中，除了纯市场的供需关系起作用外，在中国特色社会主义的市场经济条件下，还应特别关注输配成本、环境质量、政府政策和税收等因素的共同作用。

三、还原能源商品属性的障碍

为还原能源商品属性，进一步提升能源市场效率，我们应妥善处理能源价格市场化改革中遇到的一些障碍。

（一）如何让市场发挥决定性作用

对于能源行业来说，要让市场发挥决定性作用，不仅要正视上游市场供需关系，还要妥善应对国际市场供需形势的影响。对于上游市场来说，以煤炭市场为例，2016年2月，国务院在《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》中要求，全国所有煤矿要按照全年作业时间不超过276个工作日，重新确定煤矿产能。这一举措使得全国多数煤炭企业的库存迅速下降，煤炭价格企稳回升，煤炭价格的涨势超出监管预期。目前，我国60%以上的煤炭用于发电。在煤电联动机制下，煤炭价格的上涨直接拉升了发电成本，对电力行业造成严重影响，直接影响电力供应。

图2 我国能源补贴规模估计（单位：亿元）

从需求侧来看，我国目前对能源价格实行补贴，价格无法反映能源的真实成本，较低的能源价格影响了居民对能源价格的需求响应。一些学者曾对我国能源补贴的规模进行了估算（见图2）。不同研究对我国能源补贴数量的估计获得的结果差异巨大。这主要是因为对补贴的定义以及核算方法不同。考虑到我国的能源消费量，我国与世界其他国家相比对能源的经济补贴额度并不算大。但是，如果将能源消费造成的气候变化、空气污染、交通拥挤等环境和社会外部性视为对能源消费的隐性补贴，我国的能源补贴额度则远超世界其他国家。

不合理的能源补贴不仅无法使能源价格反映能源成本，同时还加重了财政负担，挤占了更有效率的公共财政支出，例如教育与医疗支出等，尤其是对化石能源的补贴更是加剧了能源过度消费、环境恶化以及气候变化的风险。而对于企业来说，能源消费补贴使得低效率企业得以生存，长期来看这并不有利于经济的持续发展。因此，从能源结构方面来说，如果坚持能源补贴，这将有利于保能源的低价，但如果坚持化石能源补贴，则将不利于保民生的清洁能源；而如果坚持新能源补贴，则将可能不利于能源的充足供应。因此，我们认为在存在能源“不可能三角”条件下，减少补贴将有助于能源供应和节能减排。

从国际市场来看，我国能源价格在国际市场中的竞争极易受到汇率等因素的影响。同时，由于我国是世界上最大的能源消费国，我国宏观信息的发布会直接影响国际能能源品价格和产量。因此，为保持我国能源行业在国际市场中的竞争力，需要考虑国际能源市场对我国能源竞争力的冲击，加强预期管理。

此外，缺乏对市场预期的有效管理还会影响我国能源供应的稳定性。以“煤改气”为例，2017年作为《大气污染防治行动计划》的目标年份，各地纷纷加大“煤改气”的实施力度。由于缺乏对需求的合理估计，天然气供应形势严峻，天然气价格不断上涨。对消费者而言，由于“煤改气”的强制实施，导致天然气需求既缺乏自身价格弹性，也缺乏其他能源的替代弹性。天然气价格机制不健全是导致“气荒”出现的重要因素之一。

（二）如何妥善处理还原商品属性和保民生的问题

“保民生”有三个层面的含义：有能源用、价格低、没有污染。其中，确保供应和改善能源结构是保民生的核心内容。保有能源可用应该比保价格更加重要，我们不能武断地将“保民生”看作是保价格。从能源结构方面来看，“保民生”应该是保清洁的能源而不是保差的能源。因此，为科学地“保民生”，需要“还原能源的商品属性”。我国早年通过能源补贴以较低的能源成本和环境成本换来了经济的快速增长，能源品的商品属性丧失。据国际货币基金组织测算，2015年我国能源补贴力度达到2.3万亿美元，成为世界上能源补贴力度最大的国家。能源补贴的存在使得我国能源品的价格无法反映其真实成本。

我国除了对能源的整体补贴之外，电力行业还存在交叉补贴。目前，对于是否取消交叉补贴机制尚存较大争议。但我们从表2可以发现，居民68种消费支出项目中，服装支出在城镇居民的消费支出中所占的比重最高，而用电支出仅占2.53%，排名在14，其他燃料支出排名27。可见，能源支出在城镇居民消费支出中的比重相对不太重要。所以，改革交叉补贴并不会对城镇居民生活和经济的正常发展产生太大影响。

表2 2011年全国城镇居民消费支出项目

交叉补贴一方面涉及到成本转嫁的概念，另一方面涉及到精准扶贫的问题。Miller等（2017）的研究证实了成本转嫁的存在，他们发现燃料成本的增加部分会被企业完全转移到消费者身上，企业承担的11%的成本会被16%的收益所弥补。因此，成本转嫁的存在会使交叉补贴无法达到预期效果。

表3 2011年不同收入等级消费支出项目人均消费

从表3可以看到，电力和管道煤气的人均消费量与收入水平是呈正相关的，即高收入人群在能源品的消费上是高于低收入人群的，而对于面粉，低收入人群的消费量高于高收入人群。考虑恩格尔系数的存在，那么在传统交叉补贴中，高收入群体由于对能源品的消费量更高，所得到的能源补贴也就更多；与此同时，企业将用能成本转嫁到了它所生产的普通商品服务之中，而低收入人群是这部分商品最主要的消费人群，那么这部分转嫁成本将由低收入人群负担。我们根据表3的数据，以电为例计算出补贴100元钱在各收入人群中的分布，可以发现高收入户及最高收入户所得到的补贴比重达到39%。也就是说，交叉补贴可能是一种累退性的补贴机制。在这样的情形下，虽然交叉补贴保障了居民的生活能源需求，使居民能够低价享受能源，但维持交叉补贴实际上是补贴给了高收入人群，企业将成本转移给低收入群体。这与保民生政策初衷相背离，保护低收入人群的能源消费是十分必要的。

考虑到能源补贴更多的是补贴给高收入人群，因此为确保低收入人群的能源供应，确保低收入人群用得起清洁能源，政府应该改变目前的“保民生”方式，将普惠改为定向扶持，通过政府之手来保障公平，使交叉补贴与城乡“低保”制度有机结合，将用能成本引入到“低保”之中，让居民用能回归商品属性，实现精准的兜底式扶贫工作。

（三）如何对自然垄断进行监管

自然垄断是能源产业不可或缺的部分，而政府监管能力的高低直接关系能源品的成本。因而，政府监管能力的高低会直接影响到油价、气价和电价，进而影响能源品之间的竞争力。我国已经初步建立以准许成本加合理收益为核心的垄断行业价格监管制度。这种方法的核心在于成本核算，包括生产成本、生产的负外部性成本、输配成本等等。而由于生产或输配企业与价格监管部门之间的信息不对称，成本核算是一项重大挑战。从国际经验看，成本加成方法下，电力企业会有过度投资的动机，经营过程会有人浮于事的问题，也会有上下游利益输送等问题。需要明确的是：成本监审制度是为了让成本变化更能反映自然垄断的实际需要，而不必然地表现为降价。如何进行科学有效监管是监管者未来面临的最大挑战之一。

能源行业监管的升级和强化绝不是简单等同于监管领域的延伸或监管条件的变化，而是监管体系的科学建设和监管能力的有效提升。从目前看，监管存在“没有法源，没有设备，没有人力”的情况。市场势力无法定义，定期监管缺乏人力，违法行为无法界定，共同导致市场效率难以提升、改革红利难以实现。为实现有效科学监管，需要考虑监管中性，让政府的监管不会影响能源产品真正的竞争力，也就是既不削弱也不增强其竞争力。而监管中性的关键在于保证输配成本的中性。如果输配成本定得太低，那么企业无法实现可持续发展；如果输配成本太高，则会限制油气和电力的输送范围，削弱电力和天然气的竞争力，不利于统一市场的形成。

（四）如何完善新能源补贴制度和重新构建税收结构

我国目前能源行业外部成本内部化主要表现为两个方面：一个是对新能源的补贴；另一个是对排污收费。

近年来，我国对新能源行业给予了大量补贴和税收优惠。但财政补贴和税收优惠所带来的财政负担将会随着新能源和核电比重的增加而逐渐增大。在这个过程中，我们需要考虑由谁来承担财政支出的增加和财政税收的减少所带来的财政盈余的空缺。若一味地要财政承担补贴，那么必将挤占财政其他公共支出。同时，为了保证各种能源品种之间的公平竞争，应明确能源补贴的承担主体，能源补贴任务应根据补贴的目标来合理分配给不同主体。

排污收费则相当于我国能源行业的环境税，根据排污量征收从量税。经计算，煤炭发电的外部性成本只有约30%被内部化了。这使得我国目前电价较低，不利于我国能源结构的转变和产业结构的优化。若环境税全部内部化，那么能源价格必将上涨，为了应对能源价格上升给经济带来的冲击，政府可以考虑降低增值税税率。同时，由于能源作为其他行业的重要原材料或投入品，那么征收环境税所引起的能源价格波动必然会通过产业链传递到其他产品，并最终引起一般物价水平的变化。所以，还需要考虑在能源价格上涨的同时及时调整增值税率，维持物价水平的稳定。

考虑到新能源成本较高但其负外部性较小，并主要依靠财政补贴生存，而政府补贴将会枯竭，依靠补贴生存的方法并不持久。如果我们在给化石能源定价时通过税收来内生化其负外部性，那么化石能源成本将会提高。此时，在新能源维持补贴不变的情况下，新能源税收下降而化石能源税收上升，那么新能源无需依靠补贴也能与传统能源竞争，改变过去由补贴增加竞争力的做法，进一步优化需求侧的用能结构。

四、我国能源价格市场化路径

为加快能源价格市场化改革，健全价格监管体系，使价格充分反映市场供求关系、资源稀缺程度，加快环境损害成本内部化，增强价格反应灵活性供求、价格机制真正引导资源配置，完善价格形成机制十分必要。具体来说，能源价格市场化路径主要包括以下几个方面。

1.让市场发挥作用，加强预期管理。要放弃政府对上游的市场干预，保持上游市场的竞争性，要让市场起作用就是要让价格波动，因而要减少对电煤市场、天然气上游市场和石油上游市场的干预。考虑到我国宏观信息的发布会对国际市场产生影响，我国相关部门在发布信息前必须要做好评估工作，健全价格监测分析预警机制，密切跟踪分析国内外价格总水平和重要商品价格走势，及时提出调控建议，加强预期管理。

2.科学处理“保民生”与“还原能源商品属性”之间的关系。相关部门要把握好改革方案出台的时机和力度，改进“保民生”的方式，注重将其与工资、社会救助和保障等标准调整相结合，使交叉补贴和低保制度相结合，把用能成本引入到低保中，进一步改革交叉补贴，还原能源品的商品属性。

3.加强监管能力，创新监管方式，丰富监管手段，加大反垄断力度。要加大能源市场的反垄断力度，加强监管人力、财力和制度建设，实施“准许成本+合理收益”的激励性监管，形成成本监审机制，让能源价格能够反应能源成本变化情况。既让行业持续发展，又要让价格反映实际成本，促进全国统一市场的形成。

4.完善能源补贴机制。能源政策需要“谁请客谁买单”，促进各种能源品公平竞争，促进能源供应的多元化，开放市场，增强能源品之间的竞争程度。

5.重构能源税收结构。能源税收的目的主要在于矫正能源的外部性，应提高环境税的比例和逐步完善碳市场；通过增值税提供公共服务筹集资金，但同时需要实行差别增值税率；通过合理税负来提升新能源的竞争力。

总而言之，为推进能源价格形成的市场化，能源政策必须要相互配套，政府不能对市场进行过多地干预，不仅要加强政府的监管能力，让政府之手更强有力并且更精准，还要让民众切实了解能源价格的真实情况。能源价格构成中有市场的部分要让市场起作用，需要政府努力的部分要实行更加有效地监管；政策部分则需要让政府与民众共同努力。既要让市场起作用；在市场失灵部分让政策发挥作用的同时，还得防止政策失灵。从市场、政府、民众三个角度共同推进能源价格市场化，确保能源有得用，用得起，用得清洁。

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（作者系中国人民大学经济学院副院长；本文是作者2017年12月1日在中国人民大学“中国价格改革论坛.2017”上的讲演文稿）