深圳市城市交通规划设计研究中心张晓春：协同治理与品质提升

2018年08月22日上午，由中国工程院、深圳市人民政府主办的第269场中国工程科技论坛第十二届工程管理（智慧城市）论坛在深圳五洲宾馆举办。由深圳市交通运输委负责承办“智慧交通物流与城市治理”分论坛同期举行，深圳市城市交通规划设计研究中心主任张晓春发表《协同治理与品质提升》的主题演讲。

【张晓春现场演讲实录】

第一部分：五个不协同

1.发展阶段与驱动要素不协同

历经几十年的快速城镇化，我国超大城市的空间规模、产业结构、人口受教育水平、交通基础设施网络化水平等大幅转型改观，超大城市交通发展正快速步入品质时代，交通发展工作重点已经从“要素驱动、规模增长”转向“创新驱动、内涵提升”。

2.服务供给与多元化需求不协同
     我国大城市出行需求持续增长，出行目的呈现多元化趋势，以增加设施投入为主的“规模增长”供应模式难以为继，亟待向时间-空间-功能多维精细化“提质”方向转型。特别是一线城市，因为有大量的中产阶级交通需求，所以城市交通会产生大的变化。但是公交的供应，特别是几个大城市的公交车辆在大规模增加供应，与此同时，公交的客流量在下降，单车运量也在下降，说明目前的城市交通运营管理手段，其实并没有跟上多元化的需求。

中国大城市面临同样的问题：公交线路数和配车数双双持续上升，但公交客运量却呈现上下波动甚至下滑趋势，单纯靠增加公交车辆配给，对吸引更多乘客选乘公交，收效有限。

3.战略资源配置与城市利益不协同

超大城市进入以城市群为主体形态的发展新阶段，跨地域、跨方式的协同需求凸显，城市群内重大基础设施共享共建需求更为突出。多种交通方式在空间布局上的统筹和组织，是提升超大城市在全球范围内配置优势资源能力，实现区域代表国家参与全球竞争的重要前提。

比方说珠三角城市群的三角地区里，通过五大机场和许多高铁线路来协同解决出行问题，这不仅能够提升单个城市的竞争力，也能协同来提升整个城市群的竞争力。如，深圳80%的本地国际航空出行依靠香港和广州机场解决。

4.资源约束和供给方式不协同

 在城市建设用地趋紧的背景下，转变道路设施供给模式，将有限交通空间的价值最大化，或通过增量设施的立体化和复用，提升空间价值，是我国超大城市必须直面的挑战。

根据深圳城市总体规划，到2035年，道路与交通设施用地面积将由现在的约226平方千米增至295平方千米，增幅达到30%，但人均面积下降18%。有限新增用地重点保障枢纽和对外通道需求，城市交通增量设施主要通过立体化建设和复合利用来解决。

5.交通功能与城市活动需求不协同

市民对宜居环境的诉求日益强烈，亟待转变道路设计理念，融合交通、商业、空间等多元要素，实现从“道路”向“街道”转变，打造充满活力的高品质公共活动空间。

现今城市活动需求非常的不一样，原来的城市管理治理其实都没有考虑到这么多的新兴诉求。最近深圳市在对福田中心区进行改造，我们了解到该地区日常交通通行的人们的需求：44%的人是希望街道能够提供一些健身设备，然后33%的人希望能够提供一些休憩的空间。然后市民对街道的品质提升也有非常高的要求，比如说希望绿化提高，希望增设有艺术感的街道家具等等。其实在这个阶段里面，存在着大量的中产阶级对美好生活的向往和我们提供的设施和服务不平衡不充分的矛盾。

小结

新时期我国超大城市普遍面临“五个不协同”问题，要求跨区域、跨方式、跨部门、跨学科、跨利益主体实现多要素协同治理。以数据治理驱动交通治理，实现交通与城市品质全面提升，是未来很长一段时间超大城市交通治理的重要任务，也是保障城市可持续发展的必由之路。

第二部分：城市交通治理

1.什么是治理？什么是交通治理？

治理有四大特征：

特征一：治理不是一套规则，也不是一种活动，而是一个过程。

特征二：治理的基础不是支配与控制，而是协同。

特征三：治理既涉及公共部门，也涉及私人部门和个体。

特征四：治理不是一种正式制度，而是持续的互动。

从治理的四大特征来看，交通治理的关键途径在于“协同”，通过空间上的协同，组织上的协同，利益上的协同，以及发展时序上的协同来寻求交通相关多方利益的调和，最终实现服务品质，提升目标。

未来会有更多关于交通智能化的手段来进入城市交通的领域，不管从规划到建设到运营，还是从治理到协同都会有一个大的变化。从十八大到十九大，国家对“治理”提出一个明确的要求，“治理”是一整套的规则，而是一个长期持续的过程。同时，它是系统，因为涉及非常多的部门，也涉及多个多元利益主体，要有持续的互动，所以在这个阶段，所有的工作都要面向跨主体、跨交通方式、跨地域、长期持续的互动过程，来解决这个阶段各种各样的交通治理问题。

2.国际交通治理经验

欧美国际先进城市近年来致力于推动交通发展方式的创新与转变，通过关注点、目标、思想、方式流程等的变革，更好地服务于人的需求，组织城市高效运行，品质与协同贯穿始终。比方说欧美的一些先进城市对交通的关注，目前很多国家已经从关注车辆转移到关注个人出行，关注出行的品质，关注通过交通政策来打造多元利益主体的平衡。我们现在也在往这个方向发展，深圳作为一个超大城市，资源非常的集聚，也让区域协同面对非常大的压力，这更需要运用多元治理的一些角度来思考跟应用。

3.四种治理方式

①数据治理

面对城市交通可持续发展与动态精细化调控，构建多维度综合性分析大数据体系。 

这个阶段的治理，我们希望是通过数据来提供。首先是要有一个数据群的建立，按照数据群的建立来对空间的所有各类空间的规划工作做优化，有数据支持，可以对所有的空间使用情况做分析。其次，推动服务治理，所有的运营组织也可以通过数据来协调最新的运营需求，最后通过社会治理，通过政策来协调各类出行的需求。所以我们希望通过智慧化、信息化的手段，拿数据来评估现阶段面临的大城市或超大城市规模下各类多元的真实需求情况来重新调配交通设施的供应、交通设施空间的分配、交通运营的服务模式，甚至是政策的调整趋向。

我们所建立的数据体系，是一个涵盖从城市的发展到人口就业岗位的变迁，再到交通演绎的规划决策支持系统。这个系统的逻辑思维应该是城市建设的数据，原来在规划过程中形成了非常完整的城市热力数据，城市规划的数据其实决定了居住、就业的人口流动，我们有长期的跟踪，居住就业明确过后就可以知道交通通行情况。因为现在人们的出行基本上都是从家到办公室，所以按这个规律来建立一整套长期持续跟踪的城市数据体系，作为评估各种交通出行的一个先决条件。

我们现有的交通基础网络，包括手机信令数据，以及所有车辆运营信息，这是从城市的土地运用到工作岗位的变化，再到反映到城市交通运营，我们通过对城市模拟体系建立，形成持续的对城市建设与交通关系的评估过程。

第二大类体系是建立一个城市交通监测的实时流转体系，这要求长期对城市的实时动态更新数据。通过一系列的车辆电警数据，通过浮动车数据，通过互联网、手机信令数据等，获取车辆轨迹，获取人的活动轨迹，从而建立一个实时的评估系统。这个数据体系里面包括出租车、公交车、网约车的轨迹信息，也包括所有高清视频卡口的信息，这是从路侧层面来了解车辆的运营情况。 

最后，建立整个城市道路运行的基本评价系统。通过这个体系可以了解到全市路网的实施情况和道路拥挤的监测情况。这个体系对城市交通拥堵进行了长期持续的跟踪，深圳过去六年所有重大郊区设施的变化，交通信息的披露，恶劣天气对城市交通的影响等，都是作为城市的规划跟政策决策非常重要的评估因素。从图上可以看出，深圳市政府过去5、6年是花了非常大的力气，通过一系列基建的政策调控，把整个交通维持在这样一个出行的水平，没有恶化，这样的交通状态基本上就是我们常说缓行基本畅通状态。

这是深圳公交和地铁的长期跟踪运营体系，也作为公交地铁的一个运营评估体系。
      基于这个评估体系，我们还建立了交通和其他专业的一个多维评估体系，包括环境评估体系（实时交通尾气排放数据），交通安全评估体系（实时交通安全事故数据），交通和天气的评估体系等体系。

②空间治理

围绕多元大数据融合分析，全面把脉海、陆、空、铁对外交通多方式供需关系。如在航空枢纽构建方面，珠三角地区的国际航空需求情况，国际航线基本以香港跟广州为主，但是事实上深圳的国际需求量非常大，在对数据的持续研究后，得出的结论就是深圳要增加国际航班和国际航线，打造国际航空枢纽。 

按照这样的数据体系设置，对所有的空间治理进行优化调整。所以空间治理包括两类，一类是重大基础设施城市间的运营评估，包括规划评估；第二大类是城市内部面向交通出行的评估。

讲机场的路面交通到达情况，通过数据处理可以看到，从宝安机场出来后，一小时可以到达哪些区域，如果有更好的区域服务功能，在接驳的一侧应该增加什么样的交通基础设施来让机场发挥主导作用。这个属于持续性数据体系的评估，来了解来作为区域交通性的一个方向。当然也包括港口的协调，也包括区域的高铁站系统，珠三角地区的高铁枢纽以广州为主，几乎所有高铁都经过广州站。在分析了各类需求过后，得出的结论是进入珠三角的高铁要停珠三角的多个城市，才能够提升高铁运营的服务。

我们提供高铁站的多区域选址的一个数据支持。大的区域枢纽，大的对外交通，通过数据来支持它的空间选择，其实还包括多种交通方式的协同。比方说500公里到1000公里的出行区间，既是高铁出行的服务范围，也是飞机出行的服务范围，可能普通火车、客运也比较合适，那这三者之间如何建立非常好的协调比例关系，来达到城市间出行通道建设的协同？

③服务治理

城市内部出行，我们就CBD地区做了一个整体的提升，这个提升是以数据来作为分析手段来实现交通优化，也提升地区的品质。深圳福田CBD大概四平方公里，一天有134万人次的出行，大部分都是靠轨道加步行，早前，该地区的出行方式可能是小汽车出行为主。这个地区之前步行道路非常窄，建设时是以机动车通行为主要目的，但实际上通过数据跟踪，我们发现该地区是步行+轨道为主，所以空间调整就要把更多的道路空间压缩给步行、自行车，可以看出来这个地区出行品质的差异性、复杂性，这也让慢行交通的品质上不去，这是空间的问题。

街道基础设施要加强建设。遮阴的设施有所欠缺，因为深圳是一个夏天高温多雨的城市，大量的人都是要靠手挡遮阳。以前对这一块的关注度比较少，如果从品质提升治理就要考虑这些因素。我们还发现很多人席地而坐，因为没有休息设施，交通标志系统不全，一些精细化的设施全部都出现问题，就说明供应不足。调查表明，也是非常多的人希望在这个地区里面解决步行的安全问题，同时提供更好的跑步跟健身的素材。

从该地区的活动热力图可以看出来，这个地区原来是一个南北向的中轴，中轴有非常大的步行空间，但因为南北向被割裂开，所以根本看不出来这里是有南北向的一个中轴，整个空间安排跟原来规划的意图、跟出行者的体验有很大的差距，如果没有这些数据，我们不知道该怎么办。

这是我们对这个地区的一系列分析，所以后面的改造里面就有这几个角度的改造。首先该地区的路权改造，把机动车道压缩，释放了大概将近7.8万平米的空间，给了步行。然后是取消了很多路边停车位。因为该地区里面80~90%的人都是回到家附近再停车，白天不需要这么多停车位，也压缩给步行。再者，在这个地区里面全面消除道路高差，行人在这个地区行走是无障碍的，可以得到步行最佳体验，满足大家对步行的起码要求，同时也是对弱势群体的一个支持。

最后，我们把这个中轴打通，发挥步行的南北大轴功能。街道家具小品匮乏导致地区里面有非常多的人站立停留或是坐在非正规地方，这也是通过热力图的持续跟踪分析得出的结论。所有的数据对城市品质提升、城市治理提供了支持。

另外，在出行全过程中，我们希望全区域链信息透明，因为现在数据量比以前要多很多，每个环节都可以做非常多的数据引导，从出行前的预约到出行中的交通拥挤的情况及时告知、方式的调整，之后到达枢纽后的枢纽内外部信息告知，最后在枢纽外部展示枢纽内部的各种情况，用信息化的手段促进品质提升的一个考虑。

这是机场所有路面到达的各种车辆实时情况，包括人们活动的大数据，以及机场各类航班的起降情况，这样可以把人们到达、驻留到出发的过程形成一个数据跟踪体系，可以看出哪个环节有突发事件或者有短板来做应急调动准备。

这是轨道突发快流时的应急指挥，基于大型交通枢纽体系的考虑。另外，除了这样综合评估体系外，对中微观的政策，比方说像道路的改造，也通过数据来做空间的调整。

这是深圳最重要一条路的改造。某商城周边道路的控制力不够，要拓宽车道。实际上数据模拟分析结果是中行路的位置有一条车道进来一百辆车，这一百辆车进到该地区后跟本地车流形成了交织，这是一个主要的瓶颈点。所以改造方案里面把这个单元组织从下到上进行调整。

这一轮深圳市的道路综合治理，也用了很多信息化手段，西南部以前两轮的投资，大概每一轮大概都是6到7个亿的建设，现在大概花了一千多万，占原来大概1/50的投资量，取得了差不多效果。

④社会治理

除了数据治理来驱动空间治理，进而驱动整个服务的提升，其实还可以通过数据来驱动社会治理，社会治理包括各种各样的交通政策制定。这五年深圳市的交通政策核心有两大部分，一部分希望通过成本的调整来减少小汽车的使用。第二部分就是通过行政的手段来限制购买。其实早期的政策是市场化的手段，是经济手段。市场化手段的核心手段就是提高停车收费。后来建立的深圳市实时动态评估模型，把停车收费停车位的多少跟道路拥挤的情况整个系统建立一个关联关系，实现动态调整交通拥堵。如果交通很拥堵，那就要提高停车收费，减少进入这个地区的车辆；如果交通不拥堵，就可以降低停车收费，可以增加服务质量来保证车辆的使用。这是给社会治理政策做的一个评估，这种评估手段给市政府常委会做了多轮的汇报，政府又下决心要做经济支持。另外，对于社会治理，深圳还希望能够学习香港的多元主体来组成交通委员会的决策机制，包括长期持续的宣贯获得大家的支持，就是长期的互动。

斯德哥尔摩是全世界第二个实施拥堵收费的城市，做了长期的政策宣贯，治理的过程其实就是宣贯长期互动，然后形成共识的过程，所以斯德哥尔摩拥堵收费从最早市民40%的支持率达到了74%的支持率，到后来取得了非常好的实施结果。

斯德哥尔摩老城里面交通拥堵有了极大的缓解，当然这有治理的长期考虑，也是因为这里是拥堵收费的核心区域，就是我刚才介绍的那一整套的交通拥挤的评估系统。我们的政府应该开放更多的数据体系出来，交通类数据是最完整的，但我们还是希望政府开放更多的数据，从而能够把交通跟城市变得更加多元的，更加专业，来推动智慧城市的建设，来推动城市治理的提升。