唐前期在中央掌握决策大计的是三省宰相{中书（起草诏书） 门下（审议） 尚书（执行）}，唐后期逐渐过度到翰林学士和枢密使手中。唐初在皇宫和政府部门多设有学士机构，但学士无品秩，地位不高，但得参与谋议。武周时期常令“北门学士”居中用事，以分宰相之权。中宗时更独当诏书之任，权利超过外朝宰相。玄宗时，以中书不能及时完成众多的诏令起草工作，成立翰林学士院，“俾专内命”，负责一部分诏书的起草工作。德宗泾原兵变外逃期间中枢机务委命翰林学士陆贽，时称“内相”。但大体来说，此时翰林院的组织机构尚不严密，决策权还不固定。